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會計準則解釋第14號公告-PPP項目會計幾點看法

發(fā)布日期：2022-03-21 瀏覽次數(shù)：25829

PPP項目會計幾點看法


王銀倉丨中節(jié)能國禎總會計師 

財政部于2021年1月26日正式發(fā)布會計準則解釋第14號公告（以下簡稱公告），是對2008年發(fā)布的會計準則解釋第2號中BOT會計處理的豐富和發(fā)展，也是經(jīng)過12年發(fā)展實踐最終出臺的PPP合同會計處理的詳細規(guī)定。公告的出臺對于實務(wù)處理有著積極意義。



一、公告指導(dǎo)意義重大
01

對各種業(yè)態(tài)的核算判斷提供了統(tǒng)一標準

PPP項目在我國運用的較晚，但是發(fā)展速度很快，特別財政部、發(fā)改委陸續(xù)出臺相應(yīng)政策和指南后，PPP項目進入發(fā)展的快車道。2015年到2018年是PPP項目的爆發(fā)增長期，隨著2018年國家金融政策趨嚴，PPP也進入一個相對理性增長期。

隨著PPP商業(yè)模式不斷變化，業(yè)態(tài)也在發(fā)生變化，PPP合同衍生出來的委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等多種方式，原來關(guān)于BOT核算規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的發(fā)展，導(dǎo)致在實際處理時形式各異、五花八門。

公告的出臺對于PPP項目統(tǒng)一核算起到了至關(guān)重要的作用，特別是“雙特征”和“雙控制”的提出，為實務(wù)判斷提供了一個根本遵循。不同行業(yè)、不同業(yè)態(tài)、不同形式的PPP合同，都可以利用“雙特征”和“雙控制”這兩個標準進行衡量和判斷。
02

對金融資產(chǎn)的確認更加謹慎

公告對金融資產(chǎn)的確認采取了謹慎態(tài)度。確認金融資產(chǎn)具有嚴格的限制條件，即收款的權(quán)利僅取決于時間流逝因素，強調(diào)的僅是信用風險，而不是違約風險，也就是說社會資本方形成的收款權(quán)利。如果還存在違約風險的，就不能確認為金融資產(chǎn)。
這個規(guī)定具有非常大的現(xiàn)實意義，在一些典型的適用于PPP形式的行業(yè)中，比如污水處理、機場、高速公路等PPP合同中，政府方往往提供了一定的業(yè)務(wù)量保底，也就是說當實際業(yè)務(wù)量沒有達到一定標準時，政府方就會按照一定業(yè)務(wù)量進行補貼，確保社會資本方的收益達到一個合理水平。
比如污水處理，政府方對于污水處理量設(shè)置保底量，當實際處理量達不到設(shè)計標準一定比例時，政府方按照設(shè)計的一定比例（保底量）和固定的價格支付款項。再如高速公路PPP合同，政府方對于實際車流量沒有達到一定標準時，政府方要按一定車流量按照通行費進行補貼。

對于此類保底量產(chǎn)生的收款權(quán)利，在公告出臺之前，實務(wù)中通常參考會計準則解釋第2號將這部分權(quán)利確認了金融資產(chǎn)，但是實際PPP合同執(zhí)行過程中往往對于項目公司進行考核。比如對于污水處理運行服務(wù)情況，高速公路的維護等情況進行系統(tǒng)考核，一旦考核達不到相應(yīng)的分數(shù)，社會資本方就不能得到政府保底部分形成的款項。因此該項權(quán)利是存在違約風險的，而不僅僅是信用風險，不能確認為金融資產(chǎn)。
實際上達到公告中規(guī)定的確認金融資產(chǎn)的PPP合同的情況不是很普遍，公告對金融資產(chǎn)的確認采取謹慎態(tài)度也在一定程度上避免了后續(xù)金融資產(chǎn)攤銷帶來的估計問題。
03

建造服務(wù)會計處理進一步細化

對提供建造服務(wù)的會計處理進一步細化。首先是對于提供建造服務(wù)的合同，區(qū)分委托人和代理人進行不同會計處理。
在實務(wù)中提供建造服務(wù)一般有三種，一種是直接提供建造服務(wù)，另一種是提供總包服務(wù)，第三種是既不提供建造服務(wù)，又不提供總包服務(wù)，只是代政府方進行PPP合同資產(chǎn)的建造。
在公告出臺以前，對提供建造服務(wù)的財務(wù)核算沒有統(tǒng)一標準，有的按總額法進行確認，有的按凈額法進行確認，尤其是第三種代政府方的建造行為也按總額法進行確認。
同樣的業(yè)務(wù)不同的處理方法導(dǎo)致收入確認上存在很大差距，進而對于一些如毛利率、凈利率、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等一系列財務(wù)指標產(chǎn)生直接影響，提供的財務(wù)信息產(chǎn)生較大偏差，可能導(dǎo)致財務(wù)信息使用者做出錯誤的決策。


二、需要完善的地方
01 “雙控制”中，重大剩余權(quán)益規(guī)定的不詳細

何為剩余權(quán)益，沒有一個統(tǒng)一的理論，但是理解剩余權(quán)益可以參考美國著名會計學(xué)家威廉姆·佩頓（William Paton）提出的剩余權(quán)益論（The Residual Equity Theory），他認為資產(chǎn)的剩余權(quán)益是資產(chǎn)的價值減除特定權(quán)益后的余額。
按著這個理論，公告中的剩余權(quán)益可以理解為，PPP資產(chǎn)帶來的所有收益扣除特定權(quán)益后剩余的部分。
特定權(quán)益指社會資本使用PPP項目資產(chǎn)獲得的補償，也就是說PPP資產(chǎn)帶來的所有收益扣除社會資本方所享有的部分的余額，這部分收益體現(xiàn)到法律形式上是所有權(quán)、收益權(quán)，體現(xiàn)到經(jīng)濟形式上就是剩余經(jīng)濟利益。
因此理解“雙控制”中的第二個控制就是特許權(quán)結(jié)束之后PPP資產(chǎn)帶來的收益不管是法律形式還是經(jīng)濟形式，是否歸政府方所有。
02 對于長期持有項目即BOO項目規(guī)定的不明晰

 在實務(wù)中通常將BOO項目中的資產(chǎn)按固定資產(chǎn)核算。

因為即使特許權(quán)到期之后，項目公司還是對資產(chǎn)有所有權(quán)，只是喪失了收費的權(quán)利，表面上看符合固定資產(chǎn)的定義。

實際上如果政府方不重新授予特許經(jīng)營權(quán)，這項資產(chǎn)也不會產(chǎn)生現(xiàn)金流量，按照資產(chǎn)減值準則該項資產(chǎn)的價值應(yīng)該減記為零，也就是說經(jīng)濟壽命已經(jīng)結(jié)束，但還具有使用壽命。

而公告僅是將運營期占項目資產(chǎn)全部使用壽命的PPP項目適用于本解釋，因此可以認為還是把BOO項目資產(chǎn)排除在公告使用范圍以外。除非是特許權(quán)結(jié)束之后政府繼續(xù)授予項目公司，直到資產(chǎn)使用壽命結(jié)束。

因此BOO項目中的會計處理是否適用于公告，還有待確定。

03 公告仍然未解決在合并層面PPP項目的會計處理

根據(jù)合并理論，凡是能夠?qū)嵤┛刂频木鶓?yīng)該納入合并范圍，在母公司層面對于PPP項目的實施主體具有控制的，均應(yīng)該納入合并范圍，這一點是沒有異議的。
關(guān)鍵是納入合并范圍后母公司（或者關(guān)聯(lián)公司）對于PPP項目的實施主體形成的交易和往來是否抵消以及如何抵消，存在不同的看法。
在實務(wù)中通行的做法是母公司（或者關(guān)聯(lián)公司）對于PPP項目實施主體形成的交易不抵消，依據(jù)是證監(jiān)會關(guān)于《上市公司執(zhí)行企業(yè)會計準則監(jiān)管問題解答》（2012年第1期）涉及BOT項目的合并報表編制中“上市公司合并報表范圍內(nèi)的企業(yè)承接BOT項目，但將實質(zhì)性建造服務(wù)發(fā)包給合并范圍內(nèi)其他企業(yè)的，上市公司在編制合并財務(wù)報表時，實務(wù)中一直存在是否應(yīng)抵銷建造方的建造合同收入及發(fā)包方對應(yīng)的資產(chǎn)成本的困惑。一般情況下，合并財務(wù)報表以納入到合并范圍內(nèi)的母子公司個別報表（或經(jīng)調(diào)整的個別報表）為基礎(chǔ)，在抵銷未實現(xiàn)內(nèi)部交易損益后編制形成。上市公司合并報表范圍內(nèi)的企業(yè)（項目公司）自政府承接BOT項目，并發(fā)包給合并范圍內(nèi)的其他企業(yè)（承包方），由承包方提供實質(zhì)性建造服務(wù)的，從合并報表作為一個報告主體來看，建造服務(wù)的最終提供對象為合并范圍以外的政府部門，有關(guān)收入、損益隨著建造服務(wù)的提供應(yīng)為已實現(xiàn)，上市公司的合并財務(wù)報表中，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)出建造合同的收入與成本?！?/span>
該規(guī)定是否合理值得商榷，因為從合并報表的最終結(jié)果來，應(yīng)該是合并時多什么就抵消什么，不能單純的看法律形式中所有權(quán)的歸屬，這一點也是和公告的精神是相符合的。
從母公司合并層面看，在提供建造服務(wù)過程中（或是提供設(shè)備銷售），發(fā)生的成本是真正的實際支出，但是建造（銷售）中已經(jīng)包含了形成的利潤，而合并層面的金融資產(chǎn)或者無形資產(chǎn)中也包含了形成的利潤，如果不進行抵消導(dǎo)致收入和資產(chǎn)虛高，從利潤表來看建造或銷售設(shè)備形成的利潤并沒有立即實現(xiàn)，而是直到特許經(jīng)營期結(jié)束時才實現(xiàn)，或者是政府提前收回時，在收回的時點實現(xiàn)。
從資產(chǎn)負債表來看，形成的金融資產(chǎn)或者無形資產(chǎn)中包含未實現(xiàn)的利潤同樣也沒有立即實現(xiàn)。如果不進行利潤和資產(chǎn)的抵消，顯然是不符合合并準則的規(guī)定。
也有學(xué)者利用實體理論對BOT項目內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易合并報表進行了研究，得出基于實體理論BOT項目內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易不抵消的結(jié)論。
但是實體理論是基于合并報表的編制的理論，強調(diào)的重點是集團內(nèi)所有股東的平等地位問題，體現(xiàn)的是對待其他股東的態(tài)度，和BOT項目內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易關(guān)聯(lián)度不高，也不能得出由于國際會計準則和中國會計準則在編制合并報表時運用的是實體理論，在BOT項目中內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易就不抵消的結(jié)論。
更為嚴重的是這種不抵消的規(guī)定影響了個別行業(yè)的良性發(fā)展。
比如污水處理行業(yè)，在經(jīng)歷了2015年到2017年三年快速發(fā)展之后，進入一個低谷期，特別是民營企業(yè)發(fā)展更加困難。
于是在2019年和2020年相繼出現(xiàn)了控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，或者是引入中央企業(yè)或者國有企業(yè)，緩解資金壓力。
比如東方園林、碧水源等企業(yè)，筆者翻閱了這兩家企業(yè)的2016-2018年的報表（碧水源2019年控制權(quán)轉(zhuǎn)以后業(yè)務(wù)模式有所調(diào)整）發(fā)現(xiàn)一個共性問題即工程收入占比較高，東方園林在2016-2018年報表中工程建設(shè)收入占總收入的80.68%、84.3%、83.87%。碧水源在2016-2018年工程收入占比分別是50.57%、63.94%、67.97%。就連污水處理行業(yè)的排名第一的北控水務(wù)2016-2018年工程收入占比分別是86.22%、69%、62%。
這里的工程收入大部分是納入合并范圍的工程類子公司承接的控股PPP項目產(chǎn)生的工程收入，也就是母公司自政府承接PPP項目之后，設(shè)立控股子公司具體運營PPP項目，母公司利用作為關(guān)聯(lián)方的工程公司或者親自實施項目建設(shè)。
由于不進行抵消，工程收入或者設(shè)備銷售收入形成的利潤就體現(xiàn)到其合并報表中。



這樣導(dǎo)致三個后果，一是投資沖動增加。企業(yè)要想維持高速發(fā)展就不計代價的去爭取新的項目。
通過新項目的工程或者設(shè)備銷售實現(xiàn)利潤，更有甚者通過內(nèi)部工程或設(shè)備利潤幾乎已經(jīng)把投入的資本金收回。
二是項目整體投資增加。因為要實現(xiàn)工程或者設(shè)備利潤的最大化，就必須把工程造價做大，導(dǎo)致項目整體經(jīng)濟性較差，造成社會資源浪費的同時給項目未來的經(jīng)營帶來負面影響。
三是整個行業(yè)的畸形發(fā)展。目前看，這種弊端在2018-2020年就已經(jīng)開始顯現(xiàn)，使得水務(wù)處理行業(yè)已經(jīng)偏離了原來的發(fā)展軌道，給整個行業(yè)帶來沉重的災(zāi)難。





三、3點意見
01
      將重大剩余權(quán)益進行解釋和細化
PPP合同終止時不僅從法律形式上體現(xiàn)為所有權(quán)、收益權(quán)，也在經(jīng)濟形式上將合同終止后PPP資產(chǎn)產(chǎn)生的收益歸政府方所有，應(yīng)當屬于“雙控制”范圍，這樣對于重大剩余權(quán)益的理解和運用會起到一個很好的作用，運用起來更加方便和合理。
02
       將BOO項目也納入公告使用范圍
由于公告中只是規(guī)定了運營期占項目資產(chǎn)全部使用壽命的PPP項目合同符合“雙控制”條件第（1）項的適用公告，對于BOO項目排除在公告規(guī)定之外。
從實質(zhì)上看BOO項目也是一項特許經(jīng)營權(quán)利，資產(chǎn)只是這項權(quán)利的一種實物體現(xiàn)，特許經(jīng)營期結(jié)束之后如果政府方不賦予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，PPP項目資產(chǎn)也就沒有了價值，因此此類的項目資產(chǎn)也就是一種權(quán)利，應(yīng)當適用于公告。
可以將公告的中的規(guī)定完善為“運營期占項目資產(chǎn)全部經(jīng)濟壽命的PPP合同”適用于“雙控制”中的第（1）項的適用于本公告，而不是全部使用壽命。
03
      在合并報表層面應(yīng)該將內(nèi)部所有的關(guān)聯(lián)交易進行抵消
從14號解釋公告的精神來看，符合“雙特征”、“雙控制”的應(yīng)當將形成的資產(chǎn)作為無形資產(chǎn)核算，也反應(yīng)了實質(zhì)大于形式的原則。
從母公司合并層面來看，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易形成的收入、利潤并沒有立即實現(xiàn)，而是隨著特許經(jīng)營期的結(jié)束而逐步實現(xiàn)。
因此在合并層面應(yīng)當將內(nèi)部所有的關(guān)聯(lián)交易進行抵消，在真實反應(yīng)情況的同時，也為報表使用者提供了可靠的財務(wù)信息，對于行業(yè)的健康發(fā)展也起著至關(guān)重要的作用。